2026/03/30
陳欣
聯合國氣候變化綱要公約第30次締約方會議（COP30）主席柯利亞（André Aranha Correa do Lago）會於「主席的第八封信」（Eighth Letter from the Presidency）中表示：「我們能否透過加強國際合作來實施《公約》和《巴黎協定》中的調適條款，將決定我們不僅能否生存，更能進化成為人類最好的版本——一個植根於尊嚴、正義與團結的版本。此敘述反映全球對COP30調適取得進展的期待。然而，要將如此宏大的願景付諸實踐，首先必須回答根本問題：調適進展該要如何衡量？該系列文章從制度演進與台灣實務影響，深度解析全球調適目標。
全球調適目標作為國家調適計畫（National Adaptation Plans, NAPs）的明文規定的依循標準，其功能是可以作為統一的標準衡量各國進展，進而在全球尺度上進行資源的分配。 像這樣的標準，是否適用於台灣進行《國家氣候變遷調適行動計畫》的設定？存在哪些限制？或是説我們可以從這些指標內容與設定過程，找到對於台灣氣候變遷調適的治理有所幫助的部分。
作為台灣中央政府現行的調適規劃，《國家氣候變遷調適行動計畫（112-115 年）》共涵括七大調適領域及一項能力建構：包括「維生基礎設施」、「水資源」、「土地利用」、「海岸及海洋」、「能源供給及產業」、「農業生產及生物多樣性」以及「健康」。其中，「土地利用」領域因其作為所有調適行動的空間承載體，被定位為整合平台，負責統合跨領域涉及空間規劃與土地管制的調適策略。當其他領域的調適目標與風險區位評估結果涉及空間配置時，即被視為「跨領域調適措施」，並需由土地利用領域研擬因應策略，以補強我國空間調適規劃之不足。
各領域均設有主辦與協辦機關，並於年度滾動過程中提出調適目標、策略、措施與成果。環境部負責氣候調適整體推動與成果彙整；內政部、經濟部、農業部、交通部、衛福部等則依領域屬性分工主責相關調適工作。當議題涉及跨部會治理時，由行政院永續會依《氣候變遷因應法》第八條進行協調與整合，未來也將由國發會與環境部共同主持專案小組，以強化跨域治理與政策一致性。
圖一、跨域協調整合平台架構（資料來源：國家氣候變遷調適行動計畫（112-115 年））
七大領域目標與指標，旨在提供跨國一致的架構，用以檢視全球在氣候調適上的整體進展。相較之下，台灣《國家氣候變遷調適行動計畫》所採用的七大領域，則是依據國內治理體系與行政分工需求所建構，著重於政策推動與部會協作的可行性。兩者在設計目的與分類邏輯上雖有所差異，但並非全然不可相互參照
表一、全球調適目標領域目標與台灣調適行動計畫七大領域對照表
| 全球調適目標 領域目標 | 台灣調適行動計畫 七大領域 | |
|---|---|---|
| 部分相關 | ● 水資源供應與衛生 | ● 水資源 |
| 部分相關 | ● 糧食與農業 | ● 農業生產及生物多樣性 |
| 部分相關 | ● 生態系統與生物多樣性 | |
| 部分相關 | ● 健康衝擊與衛生服務 | ● 健康 |
| 部分相關 | ● 基礎設施與人類聚落 | ● 維生基礎設施 |
| 不相關 | ● 除貧困與生計 ● 文化遺產與知識 |
|
| 不相關 | ● 土地利用 ● 海岸及海洋 ● 在地參與：強調知識整合與在地賦權的重要性。 ● 能源供及產業 |
在執行層面上，可將全球調適目標所提出的七大領域目標視為跨領域的檢視框架，用以系統性審視台灣現行調適行動計畫在整體議題涵蓋性上，是否存在相對薄弱或尚未被明確納入的面向。表一呈現全球調適目標領域目標與台灣調適行動計畫七大領域之對照情形。結果顯示，多數領域之間存在部分重疊，但亦可觀察到部分全球調適目標所強調的面向，未在台灣既有的七大領域架構中被明確呈現。此一差異反映出台灣調適治理的政策著力點與國際框架之間的側重差異，而這些未被明確對應的面向，是否已透過其他政策措施間接涵蓋，或仍存在調適議題上的潛在缺口，則可進一步透過指標層次的檢視加以釐清。
表二、健康衝擊與衛生服務目標與健康領域的行動計畫對照表
| 全球調適目標健康衝擊與衛生服務指標 | 《國家氣候變遷調適行動計畫（112-115 年）》健康領域行動計畫 |
|---|---|
| 心理健康與心理社會支持（MHPSS）準備與應變程度 | 低溫及年節時期加強關懷弱勢民眾專案計畫暨高溫關懷服務 |
| 熱相關死亡率變化 | 加強高氣溫戶外作業監督檢查及危害預防宣導 |
| 熱暴露導致的職災與死亡率 | |
| 氣候變遷與健康脆弱度與調適性評估實施程度 | 病媒蚊變遷與推估 |
| 氣候敏感疾病（登革熱、瘧疾、腸道疾病等）發生率變化 | |
| 戶外公共環境登革熱孳生源清除計畫 | |
| 急性傳染病流行風險監控與管理計畫 | |
| 氣候事件造成的醫療設施損毀與服務中斷次數 | 建構敏捷韌性醫療照護體系計畫 |
| 氣候事件造成的醫療設施損毀與服務中斷次數 | |
| 具備氣候韌性的醫療設施比例 | |
| 基本健康服務涵蓋率 | |
| 主管衛生部門過去兩年接受氣候變遷與健康訓練人力比例 | |
| 氣候資訊支持的健康早期預警系統 | 疾病監測調查業務及傳染病監測系統維護 |
| 提升民眾因應極端溫度自我警覺及保護力 |
以健康領域為例，對照全球調適目標中「健康衝擊與衛生服務」所涵蓋的指標，與《國家氣候變遷調適行動計畫（112–115 年）》健康領域的行動計畫內容，可發現雖然可以做基本的對應，不過其中著重的要點跟量化成果評估的方式不盡相同，透過調適目標的指標，可以進一步檢核計劃的目標設定與評估機制是否合宜，協助辨識行動計畫是否過度集中於特定風險類型、措施是否出現重複配置。若是較為不相關的領域，全球調適目標指標仍可作為外部檢核工具，檢查是否存在尚未被系統性納入衡量架構的重要調適面向，進一步辨識目前台灣調適政策中相對被忽視的調適議題。
同時觀察以上指標，可以發現，部分指標著重於制度是否建置、機制是否運作、人力是否受訓、系統是否存在或服務是否提供，而較少直接評估調適行動是否實質轉化為健康風險降低與人群福祉改善。國際調適指標平台 (International Platform on Adaptation Metrics, IPAM)的《IPAM 關於 COP30 調適成果的聲明：從框架到行動》(IPAM's Statement on COP30 Adaptation Outcomes: From Frameworks to Action)顯示其為目前指標的缺陷，應作為優先行動進行處理。歸納出的五項迫切的優先行動，其中第三點為重新聚焦於成果導向，強調將衡量重點由流程與產出指標轉向成果與影響指標，以反映真正的韌性成效。
僅依賴目前流程與產出的指標，仍不足以全面反映健康調適行動的實際成效，因此，相較於將全球調適目標全面作為唯一衡量基準，較為可行且具彈性的作法，是將其定位為跨領域的補充性檢核指標，用以審視國家調適作為是否與全球調適方向與原則接軌，同時維持現行領域架構在國內推動上的實務可操作性。
在全球調適目標的指標中，執行方式（Means of Implementation, MoI）相關指標涵蓋經費、能力建構、技術與制度支援，雖然僅有少部分被納入貝倫調適指標（Belen Adaptation Indicators），但這不代表 MoI 指標的重要性較低。從治理角度來看，MoI 指標實際上在回答三個根本問題：
第一，是否有足夠的資金支撐調適行動？
在全球調適目標架構中，多項 MoI 指標聚焦於調適資金，而非僅停留在政策承諾層次。包含「已通過之國家調適計畫中所識別的調適行動成本」（指標 10c05）與「年度調適資金支出」（指標 10c07），前者要求各國明確估算調適行動的成本基準，後者則進一步追蹤每年實際用於調適的資金規模，藉此檢視調適是否具有長期的資金規劃。
對台灣而言，調適政策多有行動方案，卻缺乏系統性的資金盤點與追蹤機制。現行預算制度中，對於調適支出的分配多承續過往與調適相關計畫，並不是透過氣候風險的評估結果與調適成果的效益計算出資金分配的方式。若引入這類 MoI 指標思維，將迫使政府從提出政策計畫轉向管理調適投資，進一步促進跨部會的預算協調、提高政策透明度，並強化社會與立法部門對調適資源配置的監督能力。 第二，是否建立長期、制度化的人力與組織能力？
相較於工程建設或單一專案，組織的能力建構相較難以量化其成果。全球調適目標中的「具備制度性安排、定期於國家與地方層級提供氣候調適訓練的締約方數量」（指標 10c10），以及「支持糧食與農業調適之制度性框架數量」（指標 9b03），即是用來衡量各國是否建立起長期運作的能力建構體系，而非仰賴短期專案或臨時性訓練。
調適相關的人力培育與知識傳遞，台灣目前仍高度依賴個別計畫、補助或專業社群，尚未真正內嵌於公務體系與地方治理架構中，如此難有全盤的規劃，也可能導致資金的浮濫使用。若以 MoI 指標作為治理標準，將促使政府思考是否需要建立常設的調適訓練機制、將氣候調適納入既有的公務訓練與專業認證體系，並確保地方政府具備持續更新風險認知與政策工具的能力。
第三，是否具備技術、資訊與系統，支撐跨部門的調適決策？
在 MoI 指標中，與技術與資訊基礎最為相關的，包含「用於氣候資訊服務與多重災害早期預警系統的調適資金金額」（指標 10a10），以及「調適技術需求的實施程度」（指標 10c09）。這些指標所關注的並非單一技術本身，而是各國是否持續投入資源，將氣候資訊、風險評估與調適技術轉化為可支撐政策決策的系統性工具。
對台灣而言，這一層面的治理挑戰並不在於缺乏技術能力，而在於技術與政策之間的斷裂。雖然台灣已具備成熟的氣象觀測、防災與資料分析能力，但相關資訊多半仍局限於特定專業單位或防災用途，尚未充分轉化為農業、水資源、都市規劃等部門的日常決策基礎。MoI 指標所揭示的治理方向，正是要求將氣候資訊與調適技術視為跨部門共享的公共基礎設施，而非分散於各部會的專案工具。這樣的制度轉向，將有助於台灣從事後因應轉向風險導向的前瞻治理，提升整體調適政策的一致性與效能。
台灣調適治理的下一步
2026 年不僅是《國家氣候變遷調適行動計畫（112–115 年）》的最後執行年度，同時也是新一期行動計畫啟動撰寫的重要節點，在此關鍵階段，參考全球調適目標指標制定的制度設計與篩選邏輯，有助於新一期調適行動計畫建立更具科學基礎、實務可行性的調適目標與指標。 相較於由政策部門直接選定指標，全球調適目標採取的是專家主導、循序收斂的建立方式，從大量指標中逐步篩選出兼具科學性與可操作性的核心指標組合，此一機制在制度上有助於避免政府部門自行設計指標時，出現「先射箭再畫靶」的風險。
專家在指標篩選過程中，並非僅著眼於概念上的重要性，而是同步檢視相關元數據的完整性，包括指標定義是否明確、計算方式是否一致，以及現行資料系統是否能穩定產出所需資訊。透過此一過程，不僅能確保指標具備實際運用的可能性，也能同步盤點既有資料，確認是否已有對應的計算方法與資料來源。對於尚未具備完整數據基礎的議題，則可先以制度建置或能力培養相關的過程性指標作為過渡，並配合中長期的資料建置規劃，逐步強化量化評估基礎。
除了七大領域目標可以作為各領域目標訂定的參考外，四大執行目標的指標可以用於行動計畫的成果評估。根據《國家氣候變遷調適行動計畫（112–115 年）》，依據《氣候變遷因應法》第 19 條第 4 項規定，易受氣候變遷衝擊權責領域之中央目的事業主管機關，應每年編寫調適行動方案成果報告，送中央主管機關報請行政院核定後對外公開，並提報至永續會進行管考。各機關同時應持續追蹤所屬調適行動計畫之執行情形，對已完成之計畫辦理退場，並通盤檢視調適策略之推動重點與方向，視需要增減或修正優先行動計畫，併同成果報告定期提送。顯示目前調適行動計畫的執行狀況，仍透過成果報告編纂與各機關討論評估，尚缺乏結構化、可量化且具一致性的指標架構。若能參考全球調適目標作法，作為年度成果評估與滾動修正依據，將有檢核與加強調適行動計畫。
隨著全球調適目標逐漸成為各國調適政策與國際協力的共同語言，未來國際資金的配置邏輯，也勢必會依循這套框架進行審查與判定。這意味著，調適不再只是各國自己的政策內政，而逐漸形成一個具全球規範性與市場性的治理領域。台灣若能及早與全球調適目標對接，所提升的將不僅是國際能見度，更是攸關國家競爭力的戰略布局。
台灣在災害預警、水資源管理、坡地風險評估、地理資訊系統與社區韌性等領域已累積相對成熟的科技與治理能力。當全球調適資金開始湧入這些需求領域，各國需要的不僅是資金本身，更包括可直接導入的技術、制度化流程與能力建構模式。台灣若能以全球調適目標為框架整理自身技術優勢，就有機會將這些治理能力轉化為國際合作的輸出產品，成為其他國家建立調適制度時的重要合作夥伴。
因此，全球調適目標不是限制台灣的國際標準，而是一個讓台灣把既有的調適經驗系統化、可複製化、並進入全球調適市場的途徑。在未來調適投資快速升溫的國際趨勢下，台灣完全有潛力從調適科技的實務使用者，轉變為面向全球的技術輸出者。
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