2026/04/14
楊軒妮
漁業捕撈、航運、生物探勘等活動持續擴張，「誰都能用、卻難以共同管理」的公海逐漸成為海洋治理的灰色地帶。為回應這一缺口，國際社會在聯合國架構下通過《國家管轄範圍以外海洋生物多樣性協定》（BBNJ），試圖為公海建立更完整的保護與管理制度，讓公海從「自由使用」走向「共同治理」。
公海將受條約約束，支持公海生物多樣性保育與永續管理。圖片來源：wanzi989813/PIXABAY
公海佔全球海洋面積約三分之二，地球棲息地總體積百分之九十，不屬任何國家管轄；從浮游生物到藍鯨，地球大部分的生物都生存在海洋底下。海洋不只提供全球漁業和糧食安全，更富藏各國與企業競相爭取的海洋資源，如製藥與生物技術所需的海洋基因。
由於公海不屬任何國家管轄，又缺乏有約束力的全球條約，僅依靠地區漁業條約、航運協定及海洋保護區，而海洋保護區的範圍不超過公海的百分之一。管理方式碎片且零散，造就了海洋生物多樣性保護與資源管理出現重大缺口。
經過了近二十年的協商，在政府、海洋倡議組織等各方機構努力下，聯合國於2025年9月宣布60個國家正式批准《國家管轄範圍以外海洋生物多樣性協定》（the Agreement on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction, BBNJ agreement)，簡稱「公海條約」（High Seas Treaty），條約於120天後2026年1月17日正式生效。
所有參與該條約的國家，將受法律約束，以支持公海生物多樣性的保育與永續管理，確保海洋生態系的健康，共同面對氣候變遷、生物多樣性喪失及污染「三大全球危機」。公海條約也包含了包容性原則，原住民族、當地社區和各性別都應獲得平等參與的權利。
條約內容主要分為四大主題：區域管理工具、海洋基因資源、知識技術共享、環境影響評估。
第一，區域管理工具。包含公海海洋保護區。透過明確界定區域範圍，建立法律等有效方式，認可、指定與管理該區域，以保護海洋生物多樣性與生態完整性。
第二，海洋基因資源。共享公海海洋生物基因在醫藥、化妝品、食品、生物技術等商業中產生的利益，不論是否具經濟價值。海洋生物基因被認為對人類健康福祉有龐大的潛力。
第三，知識技術共享。透過技術與知識共享，協助低收入國家具備參與公海治理的能力，進而推進海洋保護與永續管理。
第四，環境影響評估。公海條約將建立一套標準評估流程，若計劃可能存在環境風險或對潛在影響了解不足，必須進行環境影響評估。目前已有國家和公司正提議在公海實施海洋碳移除。海洋碳移除（marine carbon dioxide removal, mCDR）為一種負碳排技術，從空氣中吸收二氧化碳，並將其儲存於海洋中。
條約通過後，有望加大保護深海生物多樣性的力道。圖片來源：NOAA/Unspalsh
截至今（2026）年3月，共有86國批准公海條約，其中包含四大經濟體中國、日本、法國和巴西。其中，中國的批准尤其重要。2023年，中國光是出口造船、水產養殖、漁業和近海石油與天然氣等海洋產品，就價值1,550億美元
。
而其他經濟大國，如美國、印度、俄羅斯則尚未批准。美國作為世界最大經濟體，海洋產品出口五大國之一（610億美元），2023年已簽訂條約，但至今尚未批准。印度是發展中國家的主要出口國之一（190億美元），同樣已經簽訂條約，但尚未批准。俄羅斯則是少數未簽訂也未批准的國家之一，理由是維護現存治理框架及該國在公海的航運、航行自由。
面對各國治理條件差距，公海條約為有效執行，進行了三次籌備委員會（PrepCom），並需於條約生效一年內召開第一次締約方大會（COP1）建立治理結構和釐清相關職責，並討論財務規則與機制，確保有意願的成員國都能積極且充分參與。
在公海條約通過前，公海已有不同功能性的管理規範，如區域漁業管理組織（Regional Fisheries Management Organisations, RFMOs）管理漁業捕撈配額與規則，國際海海底管理局（International Seabed Authority, ISA）則負責公海深海採礦治理。
雖公海條約未完整囊括所有公海治理工作，但條約與RFMOs及ISA仍會有重疊管理與合作之可能性。例如漁業將遵守環境標準，並採取以生態系為基礎的海洋資源管理。換言之，公海條約制定了規則與標準，更緊密的協調、數據共享與科學投入，讓公海上的人類行為能更完善的被規範，且朝向永續治理的方向邁進。
公海條約是保護與永續共享海洋資源重要的國際里程碑，讓公海從自由競逐走向公共治理與利益共享，保育海洋不再是國家責任，而是全球共同承擔的責任與義務。
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