2026/03/18
陳欣
聯合國氣候變化綱要公約第30次締約方會議（COP30）主席柯利亞（André Aranha Correa do Lago）於「主席的第八封信」（Eighth Letter from the Presidency）中表示：「我們能否透過加強國際合作來實施《公約》和《巴黎協定》中的調適條款，將決定我們不僅能否生存，更能進化成為人類最好的版本——一個植根於尊嚴、正義與團結的版本。此敘述反映全球對COP30調適取得進展的期待。然而，要將如此宏大的願景付諸實踐，首先必須回答根本問題：調適進展該要如何衡量？該系列文章從制度演進與台灣實務影響，深度解析全球調適目標。
COP30大會主席柯利亞 (Andre Correa do Lago) 於閉幕式敲定協議。照片來源：Antonio Scorza/COP30 （ CC BY-NC-SA 2.0）
氣候變遷的影響加劇，使得各國在減緩（mitigation）之外，越來越重視調適（adaptation）行動。相較於已有量化目標與成熟評估方法的減緩行動，調適領域在 2015 年前缺乏全球共同的目標與衡量架構。為彌補這項治理缺口，《巴黎協定》首次提出全球調適目標（Global Goal on Adaptation, GGA），為後續追蹤全球調適進展奠下制度基礎。
《巴黎協定》第 7 條指出，「全球調適目標旨在提升調適能力、強化韌性並降低脆弱性，以促進永續發展，並在全球溫控目標的脈絡下，確保適當的調適回應。」條文也進一步強調調適的多層級特質，「調適是所有國家共同面對的全球挑戰，具有地方、次國家、國家、區域及國際層面的特質，是長期全球因應氣候變遷的重要組成部分。」
雖然巴黎協定為全球調適目標奠定基礎，但未提供具體指標或衡量方法。為了讓全球調適目標從原則性的政策理念轉化為可操作的行動架構，COP26 通過《格拉斯哥—夏姆錫克全球調適目標工作計畫》（Glasgow-Sharm el-Sheikh Work Programme on the GGA），為全球調適目標設定明確的實施方向。該工作計畫旨在增進對全球調適目標的理解、支持政策規劃與執行、加強資金與技術支援，以及發展衡量調適進展的方式。這些目的在 COP28 的《阿聯氣候韌性框架》（UAE Framework for Global Climate Resilience）中被再度明確化與制度化。
COP28是全球調適目標發展上的重要里程碑，大會通過的《阿聯氣候韌性框架》明確指出該框架旨在增進對調適進展的集體理解、辨識缺口，並強化行動與支援，並首次要求締約方發展調適的指標，涵蓋七大領域目標（Thematic Targets）以及四大執行目標（Dimensional Targets），以追蹤全球調適目標的進展。
此框架的通過，正式啟動為期兩年的《阿聯-貝倫工作計畫》（UAE–Belém work programme），其核心任務便是為上述11個目標制定可行的衡量指標，指標由78名全球專家組成的團隊從各方提交的近 9,529 個潛在指標提案中，篩選出100個指標。
COP30將技術專家團隊在前置工作階段篩選出的100個指標，於本次會議確立為包含 59 項指標的「貝倫調適指標」 (Belém Adaptation Indicators)。
若將焦點放在 COP30 的協商過程，不難發現討論的重心早已偏離指標技術本身，著重在各國的政治角力。談判的核心分歧在於執行方式與技術準備與政治時程，同時在意見分歧與時辰緊迫下，主席團與若干主要國家採取閉門磋商方式，進一步引發透明度與談判程序的爭議。這種政治妥協的結果，最終體現於決議中，包含決議文本的措辭模糊與透過貝倫-阿迪斯願景（Belém–Addis vision on adaptation）將許多議題延後處理。
在關於全球調適目標的談判中，執行方式（Means of Implementation, MoI）成為各國的分歧點。MoI 涵蓋明確、充足且可預測的資金、技術轉讓和能力建構。
以非洲集團、開發中國家同心集團（LMDCs）和阿拉伯集團為首的開發中國家堅決要求，全球調適目標的指標必須與 MoI 緊密掛鉤。他們指出，若指標在缺乏 MoI的討論，將使調適行動淪為僅具形式的承諾，並為本已資源受限的國家帶來額外的報告與執行負擔。更為關鍵的是，缺乏 MoI 作為制度保障，這些指標可能被已開發國家用以衡量開發中國家的調適表現，進而成為隱含的資金分配或獲取條件，使調適融資由應有的支持性義務，轉化為附帶評估與排序的政治工具。
相對而言，已開發國家則極力避免在指標文本中創設任何新的、具有法律約束力的財政義務或承諾。部分國家代表認為，某些提案試圖將調適指標變成資金追蹤機制。他們主張資金問題應在更廣泛的氣候融資談判中處理，不應與全球調適目標的技術框架直接捆綁。
以最低度開發國家（LDCs）和部分拉美國家（Grupo SUR）、歐盟（EU）、英國及加拿大為首的集團，主張應在COP30立即採納核心指標，以盡快啟動全球調適進展的追蹤工作，建立問責基礎，認為以上行動落實《阿聯氣候韌性框架》的關鍵。
由小島嶼國家聯盟（AOSIS）、開發中國家同心集團（LMDCs）、阿拉伯集團及非洲集團組成的另一方，則認為指標需要更多時間完善。非洲集團強調部分指標可能過度干預國家內部政策，包含追蹤國內政策的「侵入性指標」，可能會將責任從已開發國家轉嫁至開發中國家，因此提出需要額外的政策對接過程來細緻化指標。開發中國家同心集團（LMDCs） 則要求在正式採納前，應先進行測試。
綜合所述，各國對於指標的該如何設定與是否在COP30就被採納抱持不同的意見。以非洲集團為例，其對於目前的指標抱持的疑慮包含以下兩點。一、指標是否包含MoI，即為目標中包含關於執行技術與資金的描述。具體的MoI指標可以反映資金、技術和能力建設的缺口，如果指標不包含以上僅在評估目前調適的能力，並作為後續調適資金獲取的條件，會造成更大的不平等。二、指標對於國家內部政策的侵入性，也就是指標以目前各國的政策作為分數的依據。迫使國內為因應國際指標而必須做出改變，不然就會獲取較低的分數，其中隱含著對於內部治理的壓迫。這兩點共同反映非洲集團對於指標制定是否真正有助於推動調適，或可能淪為已開發國家轉嫁其調適義務的擔憂。
初版決議在第一週結束時仍以括號格式呈現，這在UNFCCC的談判語言中，象徵各方尚未在任何關鍵內容上取得共識。隨後談判轉向閉門磋商，僅有少數國家代表參與，主席團與部分主要國家認為這是達成共識的必要手段，但這種缺乏透明度與包容性的過程，進一步削弱了各方的信任基礎，並引發公民社會對最終決議合法性的擔憂。
在決議案的通過方式也引發了程序性爭議。拉丁美洲國家巴拿馬、烏拉圭（代表阿根廷、巴拉圭、厄瓜多）與歐盟皆反應在決議通過前的發言請求被忽視，巴拿馬代表表示：「當眾所周知，若缺乏資金支持，全球適應目標（GGA）與各項適應計畫根本無法推動，卻仍聲稱這些指標不會產生任何財務義務，使得整個程序失去了意義。我們不接受這項決定。我們理解，或許我們的表態未被看見，但在決議通過之前，我們已經舉起國旗。」加拿大代表則明確要求主席團澄清程序問題，指出對於在敲槌前有國家舉旗卻未被看見的情況，大會應給予解釋。
決議文本第七條強調，貝倫調適指標是自願性的 (voluntary) 、非規範性的 (non-prescriptive) 、非懲罰性 (non-punitive) 的、不應為開發中國家締約方製造額外的報告負擔、在任何情況下均不得作為開發中國家締約方獲取《公約》和《巴黎協定》下資金的條件。第八條同時強調，貝倫調適指標不產生新的財政義務或承諾，亦不產生責任或賠償。
COP30的總體政治決議「全球共作」（Global Mutirão）使用了較弱的「呼籲努力」（calls for efforts），而非採用「決定」（decides）或「承諾」（commits）等更具約束力的詞彙。這些措辭可能削弱全球調適目標的整體效力，使其更像一個參考指南而問責工具，其實際影響力將高度依賴各國的自願行動。
為了彌合分歧並回應非洲集團等對指標不成熟的疑慮，協議中設立貝倫-阿迪斯願景（Belém–Addis vision on adaptation），其核心任務是讓各國在自願的基礎上試行這59個指標，並根據實踐經驗，進一步完善指標的元數據（metadata）和方法論，並為各國如何應用這些指標制定具體的指引，相關工作成果將在2027年的COP32上進行審議。
對於主張全球調適目標須立即採納的陣營，本次會議明確命名且已獲採納的指標；對於主張延後採納的陣營，此願景實質上採納延後的訴求，將艱困的技術與資金問題延後處理。
COP30在貝倫的落幕，為全球調適目標的談判畫上了一個充滿矛盾的逗號。從最初被譽為「調適COP」的高度期望，到經歷閉門磋商的激烈角力，再到最終的妥協性協議，整個過程展現當代氣候外交的複雜性與局限性。
綜合來看，「貝倫調適指標」的誕生，既是多邊氣候外交在政治分歧下的現實主義產物，也深刻反映全球在調適議題上建立共同語言的迫切需求與挑戰。協議的自願性、非規範性以及與財政義務的脫鉤，無疑是一次挫敗，尤其對那些身處氣候危機第一線的脆弱國家而言，這遠遠未達到其最低期望。
資深談判專家約瑟普·加里加（Josep Garriga）曾言：「在氣候變遷領域，一次失敗可能是一次勝利；沒有哥本哈根COP15的失敗，就不會有後來的《巴黎協定》。」以此為鏡，COP30的結果或許可以被視為未來取得更大成功的必要鋪墊。這次談判顯示在調適議題上資金、技術與政治意願的鴻溝，也迫使各方在接下來的「貝倫—阿迪斯願景」中，必須更務實地去解決這些核心矛盾。
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